Maintenant que le mandat d’Angela Merkel en tant que chancelière allemande touche à sa fin, il convient d’explorer comment elle a pu conserver le pouvoir pendant 16 ans – une période au cours de laquelle elle a failli transformer une démocratie parlementaire en une démocratie présidentielle, et elle-même en quelque chose comme le président officieux de l’Union européenne.
Ici, dans ce court essai, je n’évoquerai que brièvement les développements personnels et politiques qui sous-tendent son ascension au pouvoir dans les années 1990 et au début des années 2000. Au lieu de cela, je me concentrerai principalement sur certaines des conditions structurelles qui ont permis à Merkel de conserver la chancellerie pendant si longtemps, et potentiellement de dépasser même le temps au pouvoir dont jouissait son ancien patron, le soi-disant chancelier de l’unité (Kanzler der Einheit), Helmut Kohl.
Angela Merkel a grandi en République démocratique allemande, la moitié communiste de l’Allemagne d’après-guerre. Elle avait 35 ans lorsque le mur de Berlin est tombé, et sa politique a été façonnée par les énormes changements qui ont suivi. Tout d’abord, elle a connu l’effondrement du communisme soviétique en 1989-90. Et puis elle a été témoin de l’internationalisation des économies nationales, et de leur future intégration dans les marchés mondiaux, sous la houlette des États-Unis.
Le moment marquant de cette nouvelle ère a été la guerre du Golfe de 1991. Elle a été entreprise par les États-Unis, avec un mandat du Conseil de sécurité des Nations Unies – qui était alors fermement contrôlé par l’Occident. Merkel a été profondément impressionnée par l’aspiration des États-Unis à l’hégémonie mondiale – une aspiration exprimée notamment par le président américain George Bush en 1991, lorsqu’il a annoncé l’invasion de l’Irak en appelant à un « nouvel ordre mondial ».
Ainsi, en 2002, c’est Merkel qui, en tant que leader de l’Union chrétienne-démocrate (CDU), a fait pression sur le gouvernement du Parti social-démocrate (SPD) de Gerhard Schröder pour qu’il forme une alliance publique avec les États-Unis de George W Bush et qu’il se joigne à l’invasion de l’Irak. . En effet, s’il y a une constante dans la politique de Merkel, c’est bien celle-ci : sa profonde admiration pour les États-Unis et sa détermination à ce que l’Allemagne et l’Europe fassent partie d’un monde occidental exclu de Washington, DC.
Dans les années 1990, la politique de la CDU, comme la politique de centre-droit en Europe plus largement, était le produit d’un compromis historique entre le conservatisme – les « valeurs familiales » patriarcales et la doctrine sociale catholique paternaliste – et le capitalisme, qui a continué à révolutionner non seulement l’économie mais aussi la vie en général. Les deux éléments étaient globalement compatibles jusque dans les années 1980, à condition que les politiciens aient bien joué leurs cartes. C’est ce qu’avait fait le leader de la CDU et chancelier allemand Kohl, en se présentant avec succès, contre Reagan et Thatcher, comme le parrain du « modèle allemand » du capitalisme rhénan. Il s’agissait d’une idéologie qui acceptait la réalité du marché libre, mais en atténuait les effets grâce à un État-providence et à des politiques sociales promouvant « l’équité ».
Dans les années 1990, cependant, sous les pressions d’une mondialisation intensifiée – voire d’une hyper mondialisation – la formule classique d’après-guerre de la politique européenne de centre-droit a commencé à échouer. La concurrence internationale exigeait une profonde restructuration des économies nationales, des régimes du marché du travail, de la politique sociale, des systèmes éducatifs et même de la vie familiale. En Allemagne, cela a entraîné une tension croissante entre les modes de vie traditionnels (et la politique qui les protège) et la nouvelle vague de progrès capitaliste. Ce conflit a de plus en plus dominé le débat public au cours des années 1990, avec des talk-shows sur des débats sur la question de savoir si l’Allemagne pourrait rester un pays prospère si elle ne devenait pas plus compétitive, entrepreneuriale et économiquement libérale – et moins socialiste.
C’est dans ce contexte qu’il faut voir la disparition de Kohl. Après l’unification en 1990, il avait essayé de maintenir le vieux monde en vie – en continuant à rechercher des accords entre le capital et le travail, et à jeter des ponts entre l’esprit animal des affaires et les instincts de distribution des dirigeants syndicaux. En 1995, Kohl a de nouveau tenté de former une alliance avec les syndicats et les employeurs, un Bündnis für Arbeit tripartite, pour lutter contre le chômage, en particulier dans l’ex-RDA. Mais cela a été contrecarré par Wolfgang Schäuble, le leader montant d’une aile réformatrice néolibérale de la CDU, et le Parti libéral-démocrate libéral, partenaire de la coalition de Kohl.
Avant les élections fédérales de 1998, Kohl a empêché son collègue de la CDU Schäuble de se présenter aux élections présidentielles, en annonçant unilatéralement qu’il se représenterait à la place. Kohl a ensuite rapidement perdu contre Gerhard Schröder du SPD, qui a remporté 40,9% des voix, la CDU n’ayant pu rassembler que 35,1%. Il est apparu que l’électorat considérait Schröder comme plus «moderne» que l’ancien Kohl trafiquant en coulisses. Les électeurs voulaient essayer quelque chose de nouveau afin de préserver l’ancien. Ils voulaient la modernisation dans un souci de conservation.
Sept ans plus tard, en 2005, Merkel est devenue chancelière dans un soi-disant gouvernement de grande coalition avec le SPD. La CDU a remporté des élections fédérales anticipées, battant Schröder, qui a dû écourter son deuxième mandat lorsqu’il a perdu le soutien de son parti. Merkel était alors largement considérée comme un espace réservé pour certains poids lourds de la vieille garde de la CDU. Mais elle continuerait, bien sûr, à diriger quatre gouvernements fédéraux successifs.
Qu’est-ce qui a rendu cela possible ? Pour répondre à cela, il est important de comprendre que Merkel a hérité de plusieurs héritages politiques favorables, qu’elle était disposée et capable d’exploiter : l’Allemagne était déjà immergée dans l’Union monétaire européenne (UEM), qui avait été établie dans les années 1990 ; L’Agenda 2010 de Schröder – un ensemble de réformes de libéralisation des politiques sociales et du marché du travail, y compris des coupes sombres dans la sécurité sociale – était déjà en cours ; et le système allemand de relations industrielles vieux de plusieurs décennies, le soi-disant Sozialpartnerschaft (partenariat social), dans lequel les syndicats et les employeurs travaillaient ensemble, allait s’avérer un atout politique, en particulier dans le monde néolibéral des années 2000.
Bien sûr, ce qui devait profiter à Merkel et à la CDU ne profitait pas à tout le monde. L’UEM a nui aux États membres méditerranéens de l’UE, pour qui la monnaie forte de l’Allemagne s’est avérée beaucoup trop dure. Et l’Agenda 2010, que certains membres du SPD considéraient comme une trahison de ses principes sociaux-démocrates, a coûté à Schröder le soutien de son parti. Mais pour Merkel, les deux étaient une bénédiction sans réserve. Les réformes de l’Agenda 2010, mises en œuvre avant l’heure, lui ont épargné la confrontation avec les syndicats que Schröder a dû endurer. Et l’UEM s’est avérée être une source de prospérité apparemment éternelle pour l’économie allemande de plus en plus dépendante des exportations.
Les partenaires de la coalition SPD de Merkel l’ont également aidée. Ils se sont mis d’accord au cours de la législature 2005-09 sur un relèvement important mais progressif de l’âge de la retraite (contribuant ainsi à contenir davantage les dépenses publiques), en échange d’amendements mineurs à la législation de l’Agenda 2010. De plus, le SPD contrôlant le ministère du Travail, c’est lui, plutôt que Merkel et la CDU, qui a dû assumer la responsabilité de la croissance, qui continue à ce jour, d’un important secteur d’emplois précaires et à bas salaires. Et le SPD l’a fait sans une politique publique efficace pour améliorer les compétences des travailleurs et améliorer les emplois pour une productivité plus élevée.
Le plus important de tous, cependant, était le taux de change favorable de l’euro, le compte extérieur équilibré de la zone euro dans son ensemble masquant et neutralisant un excédent commercial allemand énorme et croissant. Au cours des années suivantes, l’UEM est devenue une véritable aubaine pour l’Allemagne et ses industries manufacturières. L’augmentation des recettes fiscales qui s’accompagnait de profits élevés et d’une augmentation de l’emploi ont permis au gouvernement de limiter les déficits publics et, au fil du temps, même de réduire la dette publique. Cela a fourni aux autres États membres un exemple de « bon » comportement, c’est-à-dire un comportement qui convenait aux intérêts de la zone euro et de ses principaux membres.
Merkel et la CDU ont mieux résisté à la crise financière de 2008 que le SPD. Aux élections fédérales de 2009, le vote du SPD est passé de 34,2 % à 23 %, tandis que celui de Merkel pour la CDU n’a baissé que de 1,4 % (de 35,2 % à 33,8 %). Le résultat a permis à Merkel d’abandonner le SPD et de passer au FDP, qui avait remporté le sensationnel 14,6%, principalement grâce à de vastes réductions d’impôts prometteuses.
Puis Merkel, avec le président français Nicolas Sarkozy, a présidé au sauvetage de l’euro. Cela n’a fait qu’accroître sa popularité auprès des électeurs allemands, qui semblaient comprendre que l’intérêt national fondamental de l’Allemagne était mieux poursuivi en tant que « projet européen » et défini comme une union de devises fortes.
Aux élections fédérales de 2013, la CDU a obtenu 41,5 % (soit une augmentation de 7,7 % par rapport à sa part de vote de 2009 de 33,8 %), tandis que le FDP, bloqué par Merkel et son ministre des Finances Schäuble, a payé sa mésalliance avec son Parlement existence, se retrouvant en dessous du seuil de cinq pour cent. Merkel a donc de nouveau formé une Grande Coalition avec le SPD, qui avait légèrement amélioré sa part des voix à 25,7%.
Deux ans plus tard, en faveur du président américain Barack Obama, Merkel a ouvert les frontières allemandes à environ un million de demandeurs d’asile syriens et autres. Les électeurs allemands l’ont sévèrement punie pour cela lors des urnes en 2017, lorsqu’elle a remporté 32,9% des voix, en baisse de 8,6 points de pourcentage par rapport à 2013. Le vote du SPD a cependant encore plus diminué, à un maigre 20,5% – un désastre électoral de qu’il n’a jamais récupéré. Et un nouveau parti de droite, Alternative für Deutschland (AfD), a obtenu 10,7 pour cent.
Après beaucoup de va-et-vient, cela a donné naissance à une autre soi-disant Grande Coalition, entre la CDU et le SPD lors du quatrième mandat de Merkel. Cela s’est produit après que le FDP renaissant ait refusé à la dernière minute de rejoindre une précédente coalition avec la CDU et les Verts. Le FDP craignait d’être plaqué au mur par Merkel, cette fois assistée de ses nouveaux amis verts. Ce qui a une nouvelle fois ouvert la porte au SPD.
Que Merkel ait toujours pu revenir à une grande coalition avec les sociaux-démocrates témoigne de ce qui peut être considéré comme sa plus grande réussite politique : la formation d’un bloc social dominant, comprenant le centre-droit et le centre-gauche, les entreprises et les syndicats, capital et travail. Et c’est un bloc social dont le SPD qui rétrécit se sent obligé de faire partie, de peur qu’il ne perde sa raison d’exister.
Cela nous amène au troisième héritage politique dont Merkel a eu la chance d’hériter : les institutions et les traditions du « partenariat social » – un système de coopération entre les entreprises et les travailleurs, les employeurs et les syndicats – hérités de l’économie politique engloutie de l’Allemagne de l’Ouest. Il n’a pas fallu longtemps à Merkel pour comprendre l’immense valeur politique de cet héritage. En conséquence, elle a monté une longue et réussie tentative de prendre possession du système de partenariat social du SPD en voie de désintégration.
Elle n’a pas toujours été aussi enthousiaste à l’idée de mouvements ouvriers forts travaillant de concert avec les employeurs. Dans son premier programme électoral, en 2005, Merkel avait encore promis ce qui équivaudrait à une attaque à part entière contre les syndicats, la négociation collective et la représentation des travailleurs au sein des conseils d’administration. Elle s’est présentée comme une Thatcher allemande qui ferait enfin ce que Kohl n’avait pas osé faire. Dans les dernières semaines de la campagne, cependant, Schröder a rapidement rattrapé son retard, décrivant Merkel comme une idéologue néolibérale. Et le jour du scrutin, la CDU de Merkel s’est retrouvée avec seulement 35,2%, à peine devant le SPD avec 34,2%. La part des voix de Merkel était inférieure à celle de Kohl en 1998 (38,1 %) et d’Edmund Stoiber (38,5 %) de l’Union chrétienne-sociale de Bavière (le partenaire régional de la CDU).
Mais, après avoir gagné un SPD profondément divisé et l’avoir installé dans un gouvernement de coalition, Merkel a fait volte-face et s’est convertie à la version allemande du partenariat social. Non seulement elle s’est rendu compte que l’antisyndicalisme néolibéral ne s’est pas envolé avec l’électorat allemand, mais elle s’est également rendu compte que les temps avaient changé. Le thatchérisme, après près de trois décennies, n’était plus pertinent pour l’Allemagne. Après tout, le sale boulot du thatchérisme avait déjà été fait. Premièrement, le traité de Maastricht avait imposé des contraintes budgétaires strictes aux États membres, notamment : des limites contraignantes sur les dépenses déficitaires ; obligations internationales de privatiser les services publics ; et la libre circulation non seulement des marchandises mais aussi des services, des capitaux et du travail. Et deuxièmement, grâce aux réformes de la sécurité sociale et du marché du travail de Schröder, l’État-providence très modifié de l’Allemagne a permis à l’Allemagne de rester dans les limites budgétaires de Maastricht.
D’autres dans la CDU n’ont pas compris tout cela. Ils étaient trop idéologiquement liés au rêve d’une société de marché libérale et sans syndicats. Mais Merkel n’avait aucun préjugé idéologique. Elle n’avait ni besoin ni instinct d’idéologie – aucune idée de ce à quoi cela pourrait être, ou aurait pu être, bon.
Au lieu de cela, ce qu’elle voyait plus clairement que d’autres, c’était que la concurrence internationale et les opportunités offertes par une monnaie forte sous-évaluée avaient fait pour elle ce que la destruction institutionnelle avait fait pour Thatcher. Et que le système allemand de partenariat social pouvait désormais être utilisé pour défendre les industries d’exportation allemandes, par le biais de la modération salariale (un accord pour maintenir les salaires bas en échange de plus d’emplois) soutenue par la supériorité technologique. Merkel a efficacement utilisé et cultivé le partenariat social, entre les représentants des travailleurs et les entreprises, comme une ressource politique.
J’ai vu cela de première main. Début 2010, Berthold Huber, alors président d’IG Metall, un puissant syndicat qui organise les principaux secteurs manufacturiers de l’économie allemande, a eu 60 ans. Merkel a organisé un dîner formel pour lui dans le cabinet de la chancellerie, ce qu’elle a très rarement Est-ce que. Huber a été autorisé à amener plusieurs amis à l’occasion, et comme je lui avais parfois rendu service à lui et au syndicat, j’étais l’un des invités. Il y avait là une trentaine de personnes : le chancelier et quelques proches collaborateurs ; quelques syndicalistes mais pas beaucoup ; certains des hauts gradés de sociétés comme Volkswagen, Mercedes, Porsche, Bosch et d’autres ; et les responsables des associations patronales et patronales de la métallurgie.
Ils ont échangé des cadeaux et Huber a prononcé un discours rappelant la destruction du mouvement syndical par les nazis, la contribution des syndicats à la reconstruction de la démocratie après 1945 et la nécessité pour une démocratie libérale d’avoir un mouvement syndical fort et indépendant. Pendant qu’il parlait, il semblait que c’était quelque chose dont lui et Merkel avaient déjà parlé, Merkel hochant la tête à plusieurs reprises.
Plus tard, lors de son discours du dîner, Merkel s’est longuement attardée sur les avantages de la libre négociation collective, à l’allemande. Dans ce contexte, elle a évoqué un appel téléphonique qu’elle avait reçu il y a quelques jours de Christine Lagarde, alors ministre des Finances. Au cours de la conversation, qui avait été largement relayée dans la presse, Lagarde avait dit à Merkel de s’assurer que lors du prochain cycle d’accords salariaux, le pouvoir d’achat en Allemagne augmenterait plus rapidement que par le passé pour entraîner une augmentation des importations – et s’il vous plaît, oubliez pour une fois l’obsession allemande avec l’inflation. Merkel a cité cela, a attendu quelques secondes, puis a déclaré qu’elle avait dit à Lagarde à quel point elle était heureuse que, contrairement au gouvernement français, le gouvernement allemand n’ait aucun rôle à jouer dans la fixation des salaires. En Allemagne, a poursuivi Merkel, c’était pour les seuls « partenaires sociaux ». Elle a dit qu’elle n’avait pas l’intention de changer cela. Cue tonnerre d’applaudissements autour de la table, de tous les côtés.
Au fil de la soirée, l’un des invités de l’industrie automobile a évoqué le passage des moteurs thermiques aux moteurs électriques. Il a déclaré que cela serait très difficile à accomplir sans une production nationale de batteries, des stations de chargement suffisantes, un approvisionnement accru et sûr en électricité, des primes en espèces pour les acheteurs de voitures électriques, etc. Merkel a répondu que ce serait un cas où elle pourrait utiliser la « politique industrielle », un concept qui était et est toujours un anathème pour la faction libérale de son parti et pour les économistes traditionnels. Encore une fois, la réponse de Merkel a été chaleureusement applaudie par toutes les personnes présentes.
Assis à côté d’un haut fonctionnaire du bureau de la chancelière, je l’ai regardé et j’ai murmuré « Vraiment ? ». Il a répondu qu’aucune préparation à cet effet n’était en cours et que le ministère de l’Économie n’avait joué aucun rôle dans la rédaction du discours du dîner.
Wolfgang Streeck est directeur émérite de l’Institut Max Planck pour l’étude des sociétés.
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